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  解秘國安委
  國安委成立的背後,既有建立協調機制的考慮,也有制定國家安全戰略搜尋行銷的考量。相關專家認為,這會是一個“很實的部門”,其設置也許“將會動到相關部門的奶酪”
  11月14日,一位中央外事部門的工作人員,打電話給一位知情人士,詢msata問國家安全委員會的成立對自己有沒有影響。
  這是十八屆三中全會公報公佈的第三天。在這個中外矚目的公報中,宣佈“設立國家安全委員會”(下簡稱“國安委”)。這個“隱藏”在“吳哥窟社會治理”一段中的表述,與“中央成立全面深化改革領導小組”一起,成為這個公報中最石破天驚的內容。
  隨後幾天,坊間和媒體上開始涌現關於這代償個機構的各種說法,包括猜想。有些業內人士也開始討論,這個雄心勃勃的組織,“會動到誰的奶酪”。
  雙重壓力催生國安委
  在公報中宣佈成立國家安全委員會的後面,還有一句話,叫“完善國家安全體制和國家安全戰略”,分析人士認為,這點出了國安委成立的關鍵原因——正是中國在安全體制和安全戰略方面的缺陷和實際需要,才逼出了這個機構。
  《中國新聞周刊》採訪的多位軍事、外交和國際問題專家均表示,中國在過去30多年舉世矚目的發展,在帶來國內各種指標進步和在國際上排名提升的同時,也帶來了一些負面效應。在國內,主要表現為維穩形勢的日益嚴峻;在國際上,則主要表現為“中國威脅論”。
  這是任何一個國家在快速成長過程中都會面臨的問題,有人稱之為發展困境,或是崛起困境。
  一方面,是國內嚴峻的維穩壓力;另一方面,國際上的“中國威脅論”正在變異,演化為周邊國家紛紛在與中國的領土爭端上發力,並以此為據,製造出一波波中國威脅的議題。這一趨勢,與美國重返亞太的戰略互相疊加,並互為因果,讓中國的周邊局勢呈現出近些年少有的複雜局面。
  而在全球化的背景下,國內與國外兩個因素相互作用,彼此間的界限也越來越模糊。與此同時,恐怖主義越來越在全球範圍內成為一個體系,對中國的威脅也越來越大。
  在《關於〈中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》(以下簡稱《說明》)中,習近平對中國的安全形勢總結時,用了“雙重壓力”這個詞。他說,“我國面臨對外維護國家主權、安全、發展利益,對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力,各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。”
  在上述《說明》中,習近平同時指出,“我們的安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的需要。”
  《中國新聞周刊》採訪的中國社科院榮譽學部委員高恆、中國現代國際關係研究院安全與軍控研究所所長李偉、軍事專家李傑均表示,這個“不能適應維護國家安全需要”的部分,主要是指在需要各部門參與的安全事件中,部門之間的協調不夠,這嚴重影響了應對的效率。
  在中國海警局今年3月份成立之前,各個涉海部門之間的協調就是個棘手的問題。曾經向中央建言整合有關部門的高恆告訴《中國新聞周刊》,一些部門抱著“自身利益最大化、風險最小化”的思維參與執法,最後的結果是在那些利益豐厚的領域力量投入過剩,而在那些利益稀薄的領域又留下大大的空白。這有時候就會留下了安全漏洞。
  三亞市一位涉海部門負責人告訴《中國新聞周刊》,在多起外國漁民越界捕魚的事件中,一家主管治安的涉海部門,均以無船為由拒絕出海。由國家海洋局召集的一些涉海部門的協調會,一些級別較高的部門也拒絕出席。
  李偉告訴《中國新聞周刊》,由於缺少制度性的協調機制,中國的危機處理,在很多時候呈現出臨時性的特點。“比如在3·14後成立了一個‘3·14辦公室’,在7·5事件發生以後也成立了一個相應的機構,非典事件也是這樣。”這種臨時成立的協調機構,由於缺少制度、機構和人員的磨合,其協調的效率大打折扣。
  協調機制缺失的背後,是另一個更大層面的缺失,即在安全問題上,中國缺少一個整體的戰略考量。這種更高層級的考量,不僅要著眼於中國的安全大勢,也要看到其中的輕重緩急,進而對安全問題做出一個全局性安排。
  受訪的學者分析,國安會成立的背後,既有建立協調機制的考慮,也有制定國家安全戰略的考量。
  “很實的部門”
  在《說明》中,國安委被賦予了四項職能:制定和實施國家安全戰略;推進國家安全法治建設;制定國家安全工作方針政策;研究解決國家安全工作中的重大問題。
  受訪學者對這四項職能的解讀不盡相同。李偉說,國安委是一個重大的危機應對處置機制,不會介入一些日常的、原來職能部門所管轄的事情,不會取代現有的職能部門,只針對那些現有的危機應對機制難以處理的問題。
  李偉拿南海問題舉例,認為該問題已經不屬於國安委的處理範圍,“因為它已經有一個基本的處理模式框架了”。
  也有一些學者認為,突發事件並非國安委唯一要介入的問題。李傑說,像南海問題這樣的重大問題,也會納入國安委的管轄範圍。
  還有學者認為,國安委不僅僅是一個協調部門和戰略制定部門,或許還會涉及到一些權力的重新組合。中國人民大學國際關係學院副院長金燦榮告訴《中國新聞周刊》,國安委不會動相關部門的執行權,但會把其部分決策權拿過來。
  在國安委的四項職能中,除了協調和戰略制定,還有制定政策和法律,這可能涉及到其他部門的一些既有權力。
  根據金燦榮和李傑的觀點,國安委可能是一個“很實的部門”。
  在國安委所轄問題的方向上,從《說明》的敘述中不難看出,就是內外均衡。在十八屆三中全會的公報中,國安委的成立被放在了“社會治理”部分,這讓很多人猜測,其功能是不是主要定位為維穩。但隨後的《說明》消解了這種猜測。李偉強調,最主要的是要牢牢把握後面那句話,“完善國家安全體制和國家安全戰略。”
  這與美國國家安全委員會有很大區別。中國現代國家關係研究院副院長袁鵬告訴《中國新聞周刊》,美國的國安委主要處理對外安全,國內的安全則交給其他的部門去做——相對於國內的安全威脅,美國的境外威脅要大得多。
  國防大學教授喬松樓則告訴《中國新聞周刊》,美國是一個“不怕沒有朋友,就怕沒有敵人的國家”。
  從中國國安委成立的歷程看,國際因素還是起到很大的作用。李偉告訴《中國新聞周刊》,中國第一次提出國安委的概念是在1997年。當時,中國代表團訪美,對美國國安委印象深刻,回國後提出成立的倡議,但由於多種原因一直沒有落實。
  此後,1999年中國駐南斯拉夫使館被炸、2001年王偉南海撞機事件,都引發了成立國安委的討論。中國社科院美國研究所副所長倪峰告訴《中國新聞周刊》,當時,包括他在內的該所幾位學者曾經致信中央辦公廳,呼籲成立國安委。多年以來,這種來自民間的倡議和呼籲一直不斷,但國安委成立一事始終被擱置。
  此間,曾經發生過一些因部門之間缺少溝通導致被動的事情。比如在與美國關於人權、貿易發生的糾紛中,商務部門和其他部門的口徑不一樣;在海洋維權問題上,國防部門和外交部門的口徑也不一樣。“經常是國防部門做了事情,外交部門還不知道。這兩個部門之間的協調,也是國安委成立的重要背景。”一位不願意具名的知情人士告訴《中國新聞周刊》。
  受訪學者大多認為,中國國安委成員組成的方式,或許會參考美國的做法,但也會有自己的特色。美國的國安委法定成員只有4個:總統、副總統、國務卿和國防部長;另外有兩個顧問,參謀長聯席會議主席是軍事顧問,中情局局長是情報顧問;經常參加的成員包括總統國家安全事務助理、財政部長、司法部長以及白宮幕僚長,其他的人選則根據討論的議題靈活設定。
  在美國的國家安全事務中,總統安全事務助理這個角色十分關鍵。這個角色在中國沒有相應的專門安排。以前的國家安全領導小組設在中央外事辦公室內,外辦主任充任類似協調人的角色。如今,國安委即將成立,或會安排一位更有協調能力的人選充任這一角色。
  觀察家認為,中國的國安委與美國國安委還有一個區別:美國版的是一個純粹的咨詢機構,機構的設置和人員的任命都充滿了總統的意志。中國的國安委則不僅僅是一個咨詢機構,還有決策、立法等實體部門的職能,其機構的設置和人員的任命,可能都會有相對規範的程序。(記者/韓永 實習生王詩藝、王妍對本文亦有貢獻)  (原標題:專家:南海等重大問題將會納入國安委管轄範圍)
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